Bogotá, 21 de julio de 2017
Doctor
MIGUEL
SAMPER STROUSS
Director
general
Agencia
Nacional de Tierras.
Cl. 43
# 57- 41
Bogotá
D.C.
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Referencia:
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Área Marina
Protegida de los archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San
Bernardo
Acción
Popular No. 25000231500020030119301
Sentencia
del 9 de noviembre de 2006 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Segunda, Subsección A y sentencia del 24 de noviembre de 2011 del
Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera
|
DERECHO DE PETICIÓN E INFORMACIÓN
REYNALDO MUÑOZ
CABRERA, con cédula de ciudadanía No. 17044861, actor popular y miembro del
Comité de Verificación del cumplimiento de las sentencias señaladas en la
referencia, en uso del derecho fundamental de petición consagrado en los artículos 20, 23 y 74 de la Constitución Política
de Colombia
y reglamentado en la ley No. 1712 del 6 de marzo de 2014, la ley 1755 de 2015 y
demás normas pertinentes, me dirijo a usted en su calidad de director general
de la Agencia Nacional de Tierras, para formularle, previas algunas
consideraciones, la solicitud de información sobre el desarrollo del tema de la
referencia en lo que atañe a las obligaciones que corresponden a la Agencia que
usted dirige.
CONSIDERACIONES
1.
El
valor ambiental y de todo orden que se le reconoce al área de los archipiélagos
de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, tanto a nivel nacional como
regional y mundial, es tal que luego de crear el Parque Nacional Natural
Corales del Rosario (1977) y proceder a sus posteriores ampliaciones se ordenó,
mediante la resolución No. 456 de 16 de abril de 2003, la elaboración de un
Modelo de Desarrollo Sostenible para esos espacios; ese mismo año se estableció
el Convenio Especial de Cooperación Científica y Tecnológica No. 0024 entre
diversas entidades del orden ambiental, administrativo y científico y que dio
como resultado el Documento Técnico de Soporte para la delimitación y zonificación
del Área Marina Protegida ordenada posteriormente mediante la resolución No.
679 del 31 de mayo de 2005 con su correspondiente Plan de Manejo, para darle
mayor protección a esa riqueza natural, ambiental y paisajística del país. Su
defensa y protección es un deber no sólo frente a los colombianos sino frente
al mundo al ser estos espacios la parte emergida de un sistema de arrecifes
coralinos calificado como el más importante del Caribe continental colombiano.
No
obstante, la abulia, la anomia y el abandono de las entidades del Estado permitió
simultáneamente la ocupación ilegal de estos espacios por parte de particulares
que causaron y continúan causando graves daños ambientales, tanto así que se
requirió de una acción de cumplimiento presentada en 2001 por la Procuraduría
General de la Nación para que el Incora (luego Incoder y hoy Agencia Nacional
de Tierras) procediera a cumplir con sus funciones y recuperara esos espacios.
Ante esa exigencia dicha entidad empezó el proceso administrativo de
recuperación de los baldíos indebidamente ocupados y en 2004 se dictaron las
primeras resoluciones exigiendo la restitución de dichos baldíos. Pero, ante la
inminente recuperación, surgió el Acuerdo 041 de enero de 2006 que frenó en
seco un proceso que finalmente estaba en la ruta de la recuperación de estos
valiosos espacios marino costeros. Como resultado, actualmente se sigue con la
orientación marcada por dicho Acuerdo y la administración del Estado se
encuentra en su conjunto trabajando para atender los intereses de esos
particulares, ahora arrendatarios, en desmedro del interés general y en
desmedro de ese valioso ecosistema.
2.
Acuerdo 041 de 2006
a)
En este Acuerdo, el Incoder con el argumento
de que “Algunos de los
interesados en los mencionados procedimientos de Recuperación de Baldíos, han
planteado al INCODER la conveniencia de que se les autorice en forma temporal,
el uso, goce y aprovechamiento de los terrenos que ocupan….”
procedió a lo que el mismo
Instituto denominó la solución salomónica, frenando de esta manera el
cumplimiento de lo ordenado por los altos tribunales y transformando a los
ocupantes ilegales de esas áreas, que habían sido considerados de mala fe, en
arrendatarios y, sin sustentación alguna, los transformó en ocupantes de buena
fe haciéndolos merecedores del reconocimiento de mejoras.
b) El
Acuerdo 041 de 2006 justificaba esa fórmula de arreglo con el argumento de que “El
INCODER considera de la mayor
importancia para la economía turística del Distrito de Cartagena de Indias y
altamente conveniente para los intereses de la economía nacional… “ cuando
en realidad esto sólo favorece a los intereses de los arrendatarios pues los
arriendos que pagan – si acaso los pagan- son, como siempre han sido
calificados, arriendos irrisorios. Como beneficiarios de estos contratos
figuran también alrededor de 34 empresas comerciales que generan cuantiosas
utilidades con negocios establecidos de hotelería, servicios turísticos y de otros
órdenes.
Adicionalmente,
las entidades del Estado se encuentran trabajando e incurriendo en gastos,
entre otros, para adecuarles la zona, presentarles informes sobre el manejo del
dinero percibido por arriendos cuando los arrendatarios lo exigen, corregir y
mitigar los daños ocasionados por los arrendatarios y los visitantes que llegan
a las islas atraídos por los servicios turísticos y de otros órdenes que ellos
ofrecen.
c) El Acuerdo 041 de 2006 expresa también que
busca “… procurar que los terrenos que
constituyen reserva patrimonial del Estado tengan un uso acorde con la
conservación y restablecimiento de los recursos naturales del medio ambiente,
sin permitir el aprovechamiento ilícito del patrimonio estatal.” pero en la realidad pasa por
encima del hecho de que esos ocupantes ilegales, hoy arrendatarios, habían
causado y continúan causando graves daños ambientales y, además, con el
arriendo de esas áreas de especial valor a los ocupantes ilegales, desconoció
de plano el principio rector del ordenamiento jurídico colombiano que ordena la
prevalencia del interés general sobre el interés particular.
d) El Acuerdo 041 de 2006 también indica: “De otra parte, de
conformidad con los artículos 83 y 84 del Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Protección al Medio ambiente, Decreto 2811 de 1974, las playas
marítimas y la faja de treinta (30) metros de ancho, paralela a la línea de
mareas máximas, son bienes de dominio público, inalienables e imprescriptibles.
A su vez el artículo 5 de la ley 9ª de 1989, prevé que constituye espacio
público las áreas requeridas para la circulación de las personas, así como las
franjas de retiro de las edificaciones sobre las fuentes de agua. Además, la
jurisprudencia ha considerado la mencionada franja de 30 metros, al igual que a
las playas y demás bienes a que se refiere el artículo 674 del Código Civil,
por su naturaleza, como bienes de uso público, destinados al uso común de los
habitantes y sobre los cuales no es posible autorizar un uso excluyente a un
particular, salvo situaciones especialmente previstas en la ley, que no
contraríen el deber estatal consagrado en el artículo 82 de nuestra
Constitución Política.” A continuación hace mención
a la creación y alinderamiento del Parque Nacional Natural los Corales del
Rosario y de San Bernardo y más adelante agrega: “Por todas las circunstancias expresadas, el
presente reglamento se aplicará sólo a aquellos terrenos que constituyen
reserva territorial del Estado y que conforman los archipiélagos de Nuestra
Señora del Rosario y de San Bernardo, el primero de los cuales están
delimitados expresamente en las Resoluciones del INCORA No. 04698 del 27
de septiembre de 1984 y No. 04393 del 15 de septiembre de 1986. En consecuencia, no se aplicará a
aquellas porciones o franjas de terreno de las islas, que de conformidad con
las normas legales constituyen bienes de uso público, así como las
correspondientes a las áreas del Parque Nacional Natural Los Corales del
Rosario y de San Bernardo.” (el resaltado es
mío)
Y en
el parágrafo del Artículo segundo reitera: “PARÁGRAFO:
En ningún caso el objeto del contrato de arrendamiento incluirá el Parque
Nacional Natural los Corales del Rosario y de San Bernardo, ni las superficies
catalogadas como bienes de uso público, tales como las zonas de bajamar, las
playas o las franjas de 30
metros de ancho paralelas a las líneas de alta marea o a
la de máximas crecientes de las ciénagas, depósitos o fuentes internas de agua,
ni las demás áreas definidas como espacio público por las normas vigentes.”
No obstante,
a simple vista es evidente que la mayoría de los terrenos arrendados por el
Incoder constituyen bienes de uso público y se encuentran en áreas que forman
parte del PNN Los Corales del Rosario y de San Bernardo.
e)
En el Artículo Segundo del Acuerdo, que hace
relación a la vigencia del contrato de arrendamiento, se expresa claramente que:
“… Contrato de
Arrendamiento. Facúltese al Gerente General del
INCODER para entregar en arrendamiento los bienes baldíos reservados de
conformidad con el artículo 10 del Código Fiscal de 1912, hasta
por un término máximo de ocho (8) años, los
terrenos de propiedad de la Nación que conforman las islas que integran los
archipiélagos Islas Corales de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo,
que por disposición del artículo 107 del Código Fiscal, Ley 110 de 1912,
constituyen reserva patrimonial o territorial del Estado.” (el resaltado es mío)
No
obstante, existiendo esa limitación, el Incoder se apresuró a renovar contratos
que ya habían cumplido el término máximo estipulado por el Acuerdo.
f) El
Artículo Tercero del Acuerdo estipula, en relación con el área máxima a
arrendar que “El área máxima de terreno insular que
puede ser objeto de contrato de arrendamiento, será de una (1) hectárea.” Sin embargo, hay contratos que rebasan en gran
medida esta área y hay casos en los que, por ejemplo, para mantener el tamaño del área ocupada previamente al
arrendamiento y no tener que reducirla al tamaño exigido por el Acuerdo, dicha
área fue fraccionada para arrendarla a varios miembros de una misma familia.
g) El
Acuerdo también contempla la terminación
unilateral del contrato ante el incumplimiento de exigencias contenidas en el
mismo en relación con el cumplimiento de normas ambientales, con la obtención
de permisos requeridos para adelantar obras adicionales, con el cumplimiento de
algunas solemnidades especiales, lo cual no se ha hecho efectivo.
3.
Por su parte el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca en
las consideraciones de la sentencia señala lo siguiente: “Debe expresar la Sala la especial
inquietud que surge del contenido del Acuerdo 041 de 2006 proferido por el
INCODER, mediante el cual autoriza al Gerente General para la celebración de
contratos de arrendamiento de los bienes reservados de la Nación correspondientes
al Archipiélago de las Islas del Rosario y de San Bernardo, con fundamento en
las facultades legales conferidas en los artículos 12 numeral 13 y 75 incisos
5° y 7° de la Ley 160 de 1994 relativas
a la función de administrar los bienes baldíos de la Nación y celebrar
contratos (fls. 1118-1122, cdno. 3) pues se desconoce si a dicha determinación
le antecedieron estudios y valoraciones técnicas y científicas sobre el impacto
ambiental que puede ocasionar la permanencia de quienes habitan las islas,
resultando imperativo disponer, entonces, que el INCODER proceda a efectuar un
estricto seguimiento del contrato, en el cual se asegure el cumplimiento por
parte de los arrendatarios de la totalidad de las normas ambientales, de manera
que por razón de la nueva situación no se causen perjuicios al medio ambiente. De igual forma tendrá cuidado de
respetar la zonificación adoptada por la Resolución 0679 de 2005, en cuanto
crea límites respecto de los usos y el manejo aplicable en el área. Además,
una eventual incongruencia entre las disposiciones que habrán de expedirse,
concretamente el Modelo de Desarrollo Sostenible y el Plan de Manejo del área,
conllevará la revisión del mencionado acto y su adecuación a la reglamentación
citada.” (el resaltado es mío).
4.
En un informe de las acciones adelantadas por
la DIMAR en una inspección realizada entre 12 y 19 de junio de 2012, dicha
entidad hace mención al hallazgo de 430 construcciones sobre espejos de agua y
zonas de bajamar. Posteriormente en un informe presentado en julio de 2013
señala que en ese momento la Capitanía de Puerto de Cartagena adelantaba 217
actuaciones administrativas correspondientes a 700 construcciones indebidas
encontradas en el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario.
Por su parte Cardique
informa sobre sanciones impuestas a arrendatarios por vertimientos y otros
actos que ponen de manifiesto el incumplimiento de las normas ambientales
exigidas por el mismo Acuerdo 041.
No se entiende entonces cómo el Incoder
(hoy ANT) pueda mantener vigentes contratos con arrendatarios que mantienen los
vicios encontrados por la Dimar, por Cardique y por otras entidades
involucradas en la administración de estas áreas.
El
trabajo de las diferentes entidades debe ser armonioso, aspecto que resaltó
también el Tribunal en su sentencia al indicar:
“Situación como la que se
resalta en precedencia deja al descubierto una vez más la falta de coordinación
entre las instituciones y organismos que tienen incidencia en la zona, pues no
cabe duda que la complejidad del tema implica unir todos los esfuerzos
administrativos y políticos a efecto de conjurar el peligro latente sobre las
islas del archipiélago y encontrar la forma de atenuar sus dañinos
efectos”.
PETICIONES
Se solicita a la
Agencia Nacional de Tierras – ANT información relacionada con los contratos de
arrendamiento de predios en los archipiélagos de las islas de Nuestra Señora del
Rosario y de San Bernardo, el estado de los mismos, el estado de los terrenos
baldíos que están bajo su administración en dichos espacios, así como el estado
de adecuación de la administración de los baldíos reservados del Estado en esa
área a la luz del Modelo de Desarrollo Sostenible y la reglamentación del Área
Marina Protegida y su plan de manejo ordenados desde 2003 y 2005
respectivamente. Los interrogantes en concreto son:
1.
En
sus declaraciones a El Tiempo el 18 de diciembre de 2016 usted indicó el caos
que dejó Incoder y en relación con los arrendamientos en islas del Rosario
usted expresó que “Nos toca revisar todo ese proceso
desde cero”. La
pregunta es, cuál es el avance de esa revisión y ordenación, y si ya se tiene
un análisis concreto respecto de los siguientes aspectos que deben constar en
la historia de cada contrato de arrendamiento:
a)
Acta
de restitución del predio al término del proceso de recuperación de los bienes
baldíos ocupados ilegalmente que se hizo en cumplimiento de lo ordenado por la
jurisdicción contencioso administrativa.
b)
Acta
de entrega del predio arrendado, con la descripción del mismo, precisando espacio físico ocupado, tamaño,
construcciones, instalaciones, etc.
c)
Casos
en los que ha sido evidente la infracción de lo exigido por el mismo Acuerdo 041
de 2006 como por ejemplo: presencia de arrendatarios que no figuraban en el
censo de ocupantes al momento en que se adelantó el proceso de restitución de
los predios. Es de advertir que el propio coordinador del Grupo Jurídico de
Parques Nacionales hizo una descripción de los predios objeto de la
restitución. Asimismo, en los informes de visita previa del proceso de
restitución se especificó claramente el total de ocupantes en ese momento, indicando en cada caso el
ocupante, la descripción del predio con sus afectaciones y demás información.
2.
Estado
del cumplimiento de lo ordenado por la jurisdicción contencioso administrativa
sobre la evaluación de dichos contratos por parte del hoy Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible conjuntamente con el Incoder, hoy Agencia
Nacional de Tierras (ANT). Especificar qué es lo que tienen arrendado pues
abundante material gráfico muestra, como ya se mencionó, que la mayoría de los
predios arrendados constituyen espacio público bajo la jurisdicción de la DIMAR
y espacios que corresponden al PNN Corales del Rosario y de San Bernardo.
3.
Razones
argumentales para transformar a los ocupantes ilegales, considerados de mala fe
-como consta en las resoluciones de 2004 que ordenaban la restitución de los
predios-, en ocupantes de buena fe con derecho a reconocimiento de mejoras para
suscribir con ellos contratos de arrendamiento.
4.
Los
medios informan sobre la celebración de nuevos contratos durante la etapa final
de liquidación del Incoder en caso de contratos vencidos e incluso en casos de
contratos aún sin vencer, y se anuncia que esto ha sido puesto en conocimiento
de la Fiscalía y otros organismos de control y vigilancia de la administración
pública. Qué puede informar al respecto la Agencia Nacional de Tierras (ANT)?
Cuáles son esos contratos y qué argumentación se presentó para sustentar esas
renovaciones?
5.
Explicar
el fraccionamiento de predios para eludir la limitación de una (1) hectárea
como tamaño máximo a arrendar establecida en el Acuerdo 041, como es el caso por
ejemplo del predio que ocupaba Pedro Gómez y Cia. y sobre el cual se suscribieron contratos
independientes con seis miembros de la familia Gómez para mantener el tamaño
ocupado originalmente.
6.
Precisar
los predios que han continuado ocupados sin ningún tipo de contrato como es el
caso de El Palmar y el caso de Gente de Mar que no tiene contrato y
adicionalmente se ha venido apoderando de varios predios vecinos.
7.
Empresas
hoteleras y turísticas cuyo canon de arrendamiento no se compadece con los
ingresos que reciben por la explotación comercial de un espacio que pertenece a
todos los colombianos, así como casos en los que se ha celebrado más de un
contrato con un mismo empresario, como ocurre con AVIATUR que además de explotar
desde hace años un desarrollo hotelero en Mona Prieta y alquilar en el área una
casa navegante anuncia la pronta inauguración de un proyecto de lujo con 53
cabañas en árboles y bungalós en el mar en Barú (Ciénaga de Cholón), todas con piscina privada.
(Declaraciones de Samy Bessudo para El Tiempo, el 12 de febrero de 2016).
8.
Cuál
es el avance de la sincronización entre la ocupación de las islas con la
zonificación del área (zonas intangibles, de recuperación, de ecoturismo, etc.),
resultado de la creación del Área Marina Protegida?
9.
Qué
medidas ha tomado o piensa tomar la Agencia bajo su dirección para evitar que
se sigan cometiendo todas las arbitrariedades que han venido sucediendo en el
área en cuestión.
Nota: A la fecha sigo
sin recibir los informes anunciados en la reunión convocada por el Procurador Delegado
para Asuntos Ambientales celebrada en Cartagena el pasado 30 de junio de 2017.
Atentamente,
REYNALDO MUÑOZ
CABRERA
...
