ANEXO 11 - DERECHO DE PETICIÓN AL PROCURADOR GENERAL, 19 DE MAYO DE 2017, RADICADO No. E-2017-763013

Santa Marta, 19 de mayo de 2017

Doctor

FERNANDO CARRILLO FLOREZ

Procurador General de la Nación

Bogotá 

Referencia:

Área Marina Protegida de los archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo Acción Popular No. 25000231500020030119301 Sentencia del 9 de noviembre de 2006 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y sentencia del 24 de noviembre de 2011 del Consejo  de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera

REYNALDO MUÑOZ CABRERA, con cédula de ciudadanía No. 17044861, actor popular y miembro del Comité de Verificación del cumplimiento de las sentencias indicadas en la referencia, me dirijo al señor Procurador General para poner en su conocimiento lo siguiente:

Hace 49 años el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) inició el proceso de clarificación de la propiedad sobre las islas que forman parte del archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y que terminó mediante las resoluciones No. 4698 del 27 de septiembre de 1984 y No. 4393 del 15 de septiembre de 1986.

Estas resoluciones expresaron con claridad que estas islas eran baldíos reservados del Estado y que para ese momento existían 41 ocupantes ilegales en Isla Grande, 17 en La Isleta y otros pocos en las distintas islillas. En las resoluciones mencionadas se indicó que esos ocupantes habían construido en esas áreas “suntuosas residencias y que por estas construcciones se producen graves daños ambientales”.

Hecha la clarificación de la propiedad, le correspondía al INCORA la recuperación de esos baldíos, función que no cumplió. A esta situación se refiere el informe de una auditoría especial de la Contraloría General de la República de julio de 2000.

En parte teniendo en cuenta este antecedente, el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios de la época presentó el 6 de diciembre de 2000 demanda de acción de cumplimiento  que fue fallada  el 2 de mayo de 2001 y que, con una aclaración, quedó en firme el 6 de julio de 2001, ordenando al INCORA cumplir sus funciones y recuperar esos baldíos.

A continuación se inició el procedimiento para la recuperación de esos baldíos reservados, con resoluciones que individualizaban cada ocupación encontrada.

Mientras se desarrollaban los pasos de ese procedimiento de recuperación, el Ministerio de Ambiente ordenó la elaboración de un Modelo de Desarrollo Sostenible para los archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo –resolución No. 456 de 16 de abril de 2003-. En el texto de la resolución se menciona que dicho Modelo debía elaborarse e implementarse mientras el INCORA adelantaba los procesos de recuperación de baldíos y menciona que a esa fecha se habían dictado 135 resoluciones.

Posteriormente, se dictó por parte del Ministerio de Ambiente la resolución No. 679 del 31 de mayo de 2005 creando el Área Marina Protegida (AMP) de los archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo.

Tanto en la resolución No. 679 de creación del AMP junto con el Plan de Manejo correspondiente como en la resolución No. 456 de elaboración del Modelo de Desarrollo Sostenible se expresan la finalidad y la importancia de estas áreas.

El INCORA venía avanzando en el proceso de restitución de esos baldíos ilegalmente ocupados cuando surgió el Acuerdo 041 de 2006 del Consejo Directivo del INCODER (entidad que reemplazó al INCORA), transformando a los ocupantes ilegales en arrendatarios.

Mediante dicho Acuerdo el Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, presidido por Andrés Felipe Arias, Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, en la práctica convirtió a los ocupantes ilegales responsables de innumerables y graves daños ambientales, cuyo desalojo ya había sido ordenado mediante el fallo de la acción de cumplimiento, en arrendatarios, y para ello, sin estudios previos y mediante lo que el Ministerio llamó la fórmula salomónica, autorizó al gerente general de INCODER a celebrar contratos de arrendamiento sobre los bienes baldíos de reserva de la Nación ubicados en las diferentes islas que conforman el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, siempre que los mismos hubiesen sido previamente recuperados por el INCODER en los términos del capítulo X de la Ley 160 de 1994.

Una vez más se eludió, con esta maniobra, la recuperación de estos terrenos que son la parte emergida de un sistema de arrecifes coralinos calificado como el más importante del Caribe continental colombiano.

En los considerandos del Acuerdo 041 se precisa … “En lo relacionado con los terrenos que conforman los archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, se debe advertir que las islas denominadas Tesoro, Rosario y sus islotes adyacentes, Maravilla y Mangle, al igual que la totalidad del área sumergida, integran el Parque Nacional Natural los Corales del Rosario y de San Bernardo. En consecuencia, el presente reglamento de ocupación temporal de las islas que constituyen reserva territorial del Estado, tendrá en cuenta todas las normas sobre conservación y aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, así como las regulaciones especiales del citado Parque Nacional Natural.

       De otra parte, de conformidad con los artículos 83 y 84 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio ambiente, Decreto 2811 de 1974, las playas marítimas y la faja de treinta (30) metros de ancho, paralela a la línea de mareas máximas, son bienes de dominio público, inalienables e imprescriptibles.  …

       Por todas las circunstancias expresadas, el presente reglamento se aplicará sólo a aquellos terrenos que constituyen reserva territorial del Estado y que conforman los archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, el primero de los cuales están delimitados expresamente en las Resoluciones del INCORA No. 04698 del 27 de septiembre de 1984 y No. 04393 del 15 de septiembre de 1986. En consecuencia, no se aplicará a aquellas porciones o franjas de terreno de las islas, que de conformidad con las normas legales constituyen bienes de uso público, así como las correspondientes a las áreas del Parque Nacional Natural Los Corales del Rosario y de San Bernardo.”

       A propósito de este Acuerdo 041 de 2006, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en las consideraciones de la sentencia indicada en la referencia, señala lo siguiente:

“Debe expresar la Sala la especial inquietud que surge del contenido del Acuerdo 041 de 2006 proferido por el INCODER, mediante el cual autoriza al Gerente General para la celebración de contratos de arrendamiento de los bienes reservados de la Nación correspondientes al Archipiélago de las Islas del Rosario y de San Bernardo, con fundamento en las facultades legales conferidas en los artículos 12 numeral 13 y 75 incisos 5° y 7° de la Ley 160 de 1994 relativas a la función de administrar los bienes baldíos de la Nación y celebrar contratos (fls. 1118-1122, cdno. 3) pues se desconoce si a dicha determinación le antecedieron estudios y valoraciones técnicas y científicas sobre el impacto ambiental que puede ocasionar la permanencia de quienes habitan las islas, resultando imperativo disponer, entonces, que el INCODER proceda a efectuar un estricto seguimiento del contrato, en el cual se asegure el cumplimiento por parte de los arrendatarios de la totalidad de las normas ambientales, de manera que por razón de la nueva situación no se causen perjuicios al medio ambiente. De igual forma tendrá cuidado de respetar la zonificación adoptada por la Resolución 0679 de 2005, en cuanto crea límites respecto de los usos y el manejo aplicable en el área. Además, una eventual incongruencia entre las disposiciones que habrán de expedirse, concretamente el Modelo de Desarrollo Sostenible y el Plan de Manejo del área, conllevará la revisión del mencionado acto y su adecuación a la reglamentación citada.

Situación como la que se resalta en precedencia deja al descubierto una vez más la falta de coordinación entre las instituciones y organismos que tienen incidencia en la zona, pues no cabe duda que la complejidad del tema implica unir todos los esfuerzos administrativos y políticos a efecto de conjurar el peligro latente sobre las islas del archipiélago y encontrar la forma de atenuar sus dañinos efectos”.

Como el desarrollo de lo ordenado a raíz de la acción de cumplimiento promovida por la Procuraduría General de la Nación en diciembre de 2000 no avanzaba satisfactoriamente el suscrito interpuso la acción popular indicada en la referencia el 1 de julio de 2003, la cual fue fallada el 9 de noviembre de 2006 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca acogiendo todas las pretensiones del demandante. Este fallo fue apelado por los abogados de dos de las entidades demandadas y pasó al Consejo de Estado el 2 de febrero de 2007. El 24 de noviembre de 2011, casi 5 años después, el Consejo de Estado, Sección Primera, confirmó el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con algunas adiciones.

En dicho fallo se ordenó a las entidades demandadas (Ministerio de Ambiente, Vivienda  y Desarrollo Territorial –hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible-, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER –hoy Agencia Nacional de Tierras ANT-, Dirección General Marítima DIMAR, Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique CARDIQUE y Distrito Turístico de Cartagena), que son las entidades involucradas en la administración de las áreas materia de la acción popular, a cumplir con sus obligaciones y se les fijaron unas fechas dentro de las cuales deberían presentar informes del avance de sus gestiones al Comité de Verificación del Cumplimiento de la sentencia.

En los informes presentados por dichas entidades no hay datos, o por lo menos no tengo conocimiento, sobre el número preciso de contratos celebrados y del cumplimiento de lo exigido por el propio acuerdo 041 en relación con las características del predio arrendado, la extensión, etc.

Esto por cuanto se ha señalado en diversas ocasiones que la mayoría de las edificaciones y construcciones en los predios arrendados se encuentran bien sobre áreas sujetas a la jurisdicción de la DIMAR o sobre parte del espacio del PNN los Corales del Rosario y de San Bernardo.

Esta situación la confirma una de las entidades involucradas, DIMAR, que en informe presentado el 13 de julio de 2012 al Comité de Verificación del Cumplimiento de la sentencia menciona el hallazgo de 430 construcciones sobre espejos de agua y zonas de bajamar encontrados en dos de los sectores en que dicha entidad tiene dividida el área en cuestión. En informe de 4 de julio de 2013 esta misma entidad señala que adelantaba en ese momento “217 actuaciones administrativas, correspondientes a 700 construcciones indebidas encontradas en el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario”, sin que a la fecha tengamos noticia del resultado de dichas investigaciones, que se iniciaron a partir de octubre de 2012.

Es importante notar cómo el número de ocupantes crece en la que medida en que se celebraron contratos de arrendamiento sobre esos predios.

En cuanto a los contratos de arrendamiento, es preciso conocer número de contratos efectivamente formalizados y fechas, teniendo en cuenta que según lo establecía el mismo Acuerdo 041 su máxima duración es de 8 años. Los contratos de arrendamiento se empezaron a celebrar a partir de agosto de 2006, por tanto, terminaban en agosto de 2014. No hay informe donde se explique con qué fundamentos legales y de interés general han sido celebrados, según informan algunos medios, “nuevos contratos”, que significan seguramente la renovación de los anteriores.

El Acuerdo 041 establecía una (1) hectárea como tamaño máximo permitido por arrendatario. En algunos casos para eludir esta limitación de tamaño se han fraccionado predios mayores entre miembros de una misma familia o empresa.

La anterior información y comentarios han sido extractados de voluminosos expedientes de procesos adelantados en distintos momentos, especialmente ante la jurisdicción contencioso administrativa, de información suministrada por las mismas entidades administrativas involucradas en este asunto y como resultado de las labores de investigación adelantadas por los organismos de control.

Es de anotar que el Comité de Verificación de cumplimiento de las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por el Consejo de Estado, está conformado por el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios o su delegado –quien tiene a cargo la coordinación del Comité-, el Personero de Cartagena y el Actor Popular.  A la fecha este Comité, como tal, no ha rendido ningún informe de sus actividades que consten por escrito, salvo algunos pronunciamientos orales en algunas de las reuniones convocadas para recibir informes de las entidades demandadas. Tampoco conozco actas que se hayan elaborado de las distintas reuniones a las que hayan asistido miembros de este Comité.

Han transcurrido más de 5 años desde que quedó en firme la sentencia del Consejo de Estado, sin que las entidades demandadas y sentenciadas hayan cumplido con lo ordenado y menos aún con los plazos establecidos.

Por las anteriores razones, que resumen sólo parte mínima de lo que ha venido sucediendo en esas áreas de especial valor e importancia para la Nación, comedidamente solicito al Procurador General de la Nación se dé un impulso orientado a lograr una solución definitiva a este dilatado y tortuoso proceso que ha sido resultado de tácticas de elusión y en ocasiones de corrupción o incompetencia de las entidades involucradas. Para ilustrar el caso sirven de ejemplo las declaraciones del gerente de la Agencia Nacional de Tierras ANT, en publicación de El Tiempo de fecha 18 de diciembre de 2016 que ante la siguiente pregunta del periodista: “¿Han encontrado otros casos en los que el Estado no se movió para recuperar lo que es suyo?” Responde: “El de las islas del Rosario es otro caso muy sonoro. Nos encontramos con una serie de contratos vencidos o a punto de vencerse con cánones de arrendamientos irrisorios, de uno y dos millones de pesos. Hay también varias islas que aún no cuentan con contrato de arrendamiento, en las cuales no se ha ejercido un acto de señor y dueño por parte del Estado. Nos toca revisar todo ese proceso desde cero, revisar cada contrato, buscar cuáles hay que mantener porque hay obligación contractual, cuáles se deben prorrogar... Hay que corregir lo que haya que corregir, borrar lo que haya que borrar y hacer de nuevo lo que sea necesario.”

Esta ocupación y daño ambiental provocados y tolerados durante cerca de 60 años debe tener una definición clara y contundente, como parte de los programas de la lucha anticorrupción anunciados por el gobierno y que corresponden a tareas inaplazables de las entidades de control, en especial a la Procuraduría General de la Nación a su digno cargo.

Atentamente,

REYNALDO MUÑOZ CABRERA

ACTOR POPULAR

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