Reynaldo Muñoz

El caso de las islas del Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario resume y ejemplifica la problemática que aqueja en general al medio marino, insular y costero colombiano.

lunes, noviembre 27, 2006

SENTENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

El pasado 9 de noviembre de 2006 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia dentro del proceso originado por la acción popular instaurada por mí en julio de 2003 contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y su Unidad Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales UAESPNN, el Instituto de Desarrollo Rural INCODER (antes INCORA), la Dirección General Marítima DIMAR, la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique CARDIQUE y el Distrito Turístico de Cartagena de Indias acogiendo las pretensiones del demandante por estimar que las entidades demandadas son responsables del acelerado proceso de ocupación ilegal del área del archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y de la degradación ambiental incalculable ocasionada como consecuencia de la misma, afectación que compromete por igual al Parque Nacional Natural Los Corales del Rosario y el medio marino circundante.

El Tribunal se refiere en primer lugar a los antecedentes que resume destacando que el INCORA, mediante resolución No. 4698 del 27 de septiembre de 1984 declaró que las islas del Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario “no han salido del patrimonio nacional y por tanto son baldíos reservados”.

Asimismo, da cuenta que en diciembre del año 2000 el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios demandó en ejercicio de la acción de cumplimiento hacer efectiva la recuperación de las áreas de las islas indebidamente ocupadas por particulares, acción que fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenando al INCORA (hoy INCODER) la recuperación de dichos baldíos reservados.

En el capítulo II de la providencia la Sala hace, entre otras, las siguientes consideraciones respecto al análisis del caso concreto (página 65):

Debe la Sala advertir que la problemática objeto de estudio ostenta una singular importancia, si en cuenta se tiene que el Archipiélago de las Islas del Rosario representa un área de especial valor ecológico tanto en el ámbito mundial como nacional dado que constituye un gran complejo coralino y sus islas son antiguos arrecifes emergidos, calificado además como un ecosistema natural sobresaliente, ´frágil y escaso´, de alta potencialidad económica, en el que se encuentran arrecifes de coral, vegetación de algas y rastreras que ayudan a mantener la estabilidad del terreno, los manglares y las terrazas coralinas, como lo enuncia el Ministerio de Ambiente al motivar la Resolución 0456 de 2003, mediante la cual ordena la elaboración de un Modelo de Desarrollo Sostenible MDS para los Archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, con el cual ´buscará la incorporación de criterios para la conservación de sus ecosistemas y procesos ecológicos críticos y definirá los mecanismos para el manejo y uso sostenible de sus recursos naturales’.

Sumado a lo anterior, no puede dejar de valorarse que las referidas islas cumplen una especial función desde el punto de vista ambiental ya que constituyen la denominada zona amortiguadora del Parque Nacional Natural Los Corales del Rosario y San Bernardo, y una franja de influencia directa de la única zona de carácter submarino protegida en Colombia, considerada como un ecosistema excepcional a nivel mundial por comprender la ´fracción más desarrollada de corales en la franja caribe´.
19
19 Tomado del informe de Auditoría de la Contraloría General en el año 2004.


Para el Tribunal, una vez considerado el material probatorio aportado al plenario durante el trámite de la acción popular, existe certeza sobre el alto grado de contaminación y deterioro ambiental que afecta de manera grave el Archipiélago de las Islas del Rosario, causado por la ocupación indebida de los baldíos, las construcciones ilegales, la tala de los manglares y bosques secos, la descarga de sedimentos al agua, el turismo masivo y la pesca indiscriminada, entre otros, factores todos constitutivos de violación y amenaza de los derechos colectivos contemplados en los literales a) c) y e) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998 y que con el ejercicio de la presente acción se busca salvaguardar.

Elementos de juicio de especial importancia están constituidos por el informe de Auditoría presentado por la Contraloría General de la República en el año 2000 (fls. 418-458), el rendido dos años después –año 2004- (Anexo 2), así como el diagnóstico elaborado por CARDIQUE en junio de 2004 (fls. 65657), para tener acreditado como causas indiscutibles del deterioro ambiental y de los ecosistemas, la ocupación y explotación incontrolada de las islas por particulares, específicamente las construcciones ilegales, el inadecuado turismo, la generación de ruido, la alteración del hábitat de los diferentes medios de vida, los cambios de uso del suelo, la destrucción de corales por la actividad pesquera y variadas edificaciones, el deterioro en la calidad de las aguas por compostaje de basuras y por vertimiento de desechos sólidos y líquidos y la afectación de los ecosistemas por el desplazamiento de embarcaciones sin reglamentación adecuada, razones suficientes para exigir prontitud y diligencia de parte de la administración para la puesta en marcha de las medidas requeridas para restaurar y poner fin a la afectación de todos conocida.

No puede dejar de resaltarse que el Ministerio del Medio Ambiente, como autoridad encargada de establecer las reglas y criterios para asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, dispuso mediante la ya mencionada Resolución No. 0456 y a cargo de la Dirección de Ecosistemas del Ministerio del Medio Ambiente, la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales CARDIQUE, el Instituto Nacional de Investigaciones Marinas y Costeras INVEMAR, el Distrito Turístico, Histórico y Cultural de Cartagena de Indias y el Establecimiento Público Ambiental de Cartagena de Indias –EPAC-, la elaboración de un Modelo de Desarrollo Sostenible para los Archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, luego de reconocer su valor como ‘ecosistema natural, sobresaliente, escaso y frágil y de alta potencialidad económica cuya importancia ecológica debe rescatarse para detener el daño ambiental de que han sido objeto, toda vez que ‘se han presentado impactos sobre la base natural, en cuanto a: actividades de introducción de flora y fauna; generación de ruido y vibraciones por diferentes fuentes; construcciones de edificaciones, obras civiles en la línea de costa y dragado y adecuación de canales, y la adecuación y construcción de senderos; la tala, quema y relleno; la actividad pesquera no sostenible; las actividades de turismo y recreación desordenadas e insostenibles; transporte marítimo; y los vertimientos de residuos líquidos y sólidos.’ (fls. 150-157).

En dicho acto administrativo, se consignaron como objetivos específicos del modelo los siguientes:

‘a) Definir criterios bióticos, económicos, jurídicos, socioculturales y político administrativos que orienten la relimitación de Área Marina Protegida (AMP) y su Zona Amortiguadora.
b) Delimitar con base en los criterios establecidos anteriormente, el AMP y su Zona Amortiguadora.
c) Establecer la zonificación para el AMP y su Zona amortiguadora, con el fin de definir los usos y las acciones tendientes a la recuperación, restauración, conservación y uso sostenible en la región; y que permita atender prioritariamente los procesos ecológicos, socioeconómicos y marino costeros más vulnerables.
d) Elaborar el Plan de Manejo Integral del AMP y su Zona Amortiguadora.
e) Proponer la reglamentación de los usos permitidos que respondan a los objetivos de conservación, manejo y uso sostenible.’


Para su elaboración dispuso el Ministerio en los artículo 3° y 4°, un término de ocho (8) meses contados a partir de su publicación, y para su implementación, sostuvo que se realizaría gradualmente en la medida que el INCORA culminara los procesos de clarificación y recuperación de baldíos.

Según extractos de la documentación allegada al informativo por el citado Ministerio, relacionada con la propuesta y definición del Modelo de Desarrollo Sostenible para la zona afectada, éste implica adoptar medidas que permitan la restauración, conservación, manejo y uso sostenible de los ecosistemas presentes en el área, que exigen para su elaboración e implementación un margo legal apropiado, un plan de manejo integral, la concertación con las comunidades locales y la delimitación de las áreas marinas protegidas, factor de suma importancia al que se hará alusión en forma amplia posteriormente.

Así mismo, para su elaboración habrán de tenerse en cuenta aspectos como la limitación de usos de las aguas marinas y costeras que puedan tener efectos negativos en el área, la protección de los hábitat críticos de los ecosistemas marinos y costeros, la restauración o rehabilitación de las condiciones ambientales, el mejoramiento del desarrollo de actividades económicas como la pesca artesanal y el turismo dentro de un contexto de sostenibilidad, la definición de usos, la adopción de estructuras de manejo e implementación de actividades de control para usos y manejo de la zona, y finalmente, las responsabilidades para el establecimiento y manejo del modelo.

No obstante lo dicho, y pese a que como ya se advirtió, la Resolución No. 456 de 2003 dispuso un plazo de ocho (8) meses para la elaboración del Modelo de Desarrollo Sostenible, con el cual se pretende, se insiste, la adopción de medidas que permitan la restauración, conservación, manejo y uso sostenible de los ecosistemas del área, no obra para la fecha del presente fallo noticia alguna acerca de la metodología que en forma concreta permitirá la expedición del mismo, ni un cronograma de actividades frente al cual pueda valorarse la efectividad de las disposiciones contenidas en dicho acto administrativo, o la preparación que al interior de las entidades involucradas se realiza, como serían estudios o proyectos con ese objeto.

Al no contar de manera cierta con el modelo ideado por Minambiente, no puede hablarse de la efectividad de las políticas, programas y actividades a cargo de las autoridades del orden nacional y territorial, comprometidas en un tema considerado de especial importancia, dado el valor incalculable que en términos ambientales y de recursos naturales renovables significa el referido ecosistema.

Lastimosamente y en el entre tanto continúa la afectación de los ecosistemas marinos y costeros y en general de las condiciones ambientales de la zona, sin que se hayan puesto realmente en marcha acciones concretas y eficaces dirigidas al saneamiento definitivo de las áreas afectadas, o a contrarrestar la amenaza que de tiempo atrás se cierne sobre las mismas por la ocupación y explotación de los terrenos, el uso indiscriminado de los mismos y los demás reparos citados en precedencia, ya que continúan sin ningún control y a la espera de la elaboración e implementación del modelo ambiental y de las normas que permitan su aplicación. Prueba de ello es el informe que aporta el accionante con fecha 6 de febrero de 2006, en el que advierte de la construcción de una suntuosa residencia junto a un muelle de acceso en Isla Grande, terminada en el año 2005 y sin ninguna oposición de las autoridades administrativas, pese a habérsele revocado formalmente al constructor por parte de la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales UAESPNN, el permiso de reposición de infraestructura por incumplimiento en la presentación del Plan de Manejo, mediante acto administrativo que quedó en firme en mayo de 2003 y que fue posteriormente demandado ante esta jurisdicción en acción de nulidad y restablecimiento del derecho (fls. 1041-1047).”



Así las cosas, considera la Sala que en lo que toca con los aspectos de conservación y preservación de los recursos naturales renovables en la zona comprendida por el Archipiélago de las Islas del Rosario, resulta incuestionable que no ha existido a lo largo de los años un verdadero esfuerzo y compromiso para rescatar del deterioro ambiental los bienes insulares y submarinos objeto de afectación, denotando falta de planeación en la fijación de políticas ambientales por parte del Ministerio acusado y medidas de control efectivas por las restantes autoridades comprometidas, que impidan la degradación ambiental que lamentablemente sufre la zona por la intervención humana.



Debe expresar la Sala la especial inquietud que surge del contenido del Acuerdo 041 de 2006 proferido por el INCODER, mediante el cual autoriza al Gerente General para la celebración de contratos de arrendamiento de los bienes reservados de la Nación correspondientes al Archipiélago de las Islas del Rosario y de San Bernardo, con fundamento en las facultades legales conferidas en los artículos 12 numeral 13 y 75 incisos 5° y 7° de la Ley 160 de 1994 relativas a la función de administrar los bienes baldíos de la Nación y celebrar contratos (fls. 1118-1122, cdno. 3) pues se desconoce si a dicha determinación le antecedieron estudios y valoraciones técnicas y científicas sobre el impacto ambiental que puede ocasionar la permanencia de quienes habitan las islas, resultando imperativo disponer, entonces, que el INCODER proceda a efectuar un estricto seguimiento del contrato, en el cual se asegure el cumplimiento por parte de los arrendatarios de la totalidad de las normas ambientales, de manera que por razón de la nueva situación no se causen perjuicios al medio ambiente. De igual forma tendrá cuidado de respetar la zonificación adoptada por la Resolución 0679 de 2005, en cuanto crea límites respecto de los usos y el manejo aplicable en el área. Además, una eventual incongruencia entre las disposiciones que habrán de expedirse, concretamente el Modelo de Desarrollo Sostenible y el Plan de Manejo del área, conllevará la revisión del mencionado acto y su adecuación a la reglamentación citada.

Situación como la que se resalta en precedencia deja al descubierto una vez más la falta de coordinación entre las instituciones y organismos que tienen incidencia en la zona, pues no cabe duda que la complejidad del tema implica unir todos los esfuerzos administrativos y políticos a efecto de conjurar el peligro latente sobre las islas del archipiélago y encontrar la forma de atenuar sus dañinos efectos.

En este contexto, el Tribunal encuentra que la acción ejercida por la administración a través de los diferentes órganos y entidades estatales, se torna insuficiente a fin de lograr una verdadera protección del Archipiélago de las Islas del Rosario, pues aún cuando se tiene regulación legal sobre las funciones asignadas tanto al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial como a las demás autoridades involucradas, relacionadas con el aprovechamiento, recuperación y protección de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, con la evaluación y control preventivo, actual o posterior a los efectos de deterioro ambiental suscitados por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación de los mismos y labores de control y vigilancia sobre los usos tanto de las aguas como del aire y de los suelos que conllevan expedición de licencias ambientales, permisos o autorizaciones, además de la imposición de medidas sancionatorias por el incumplimiento de la normatividad ambiental, no han surtido los efectos esperados, como correspondía a tan importante compromiso.

Con base en los referentes anteriores puede concluirse que lastimosamente existe falta de planeación, coordinación y verdadero interés en la gestión ambiental que a todos los demandados vincula desde distintos ámbitos de competencia, apreciándose una significativa omisión en el Ministerio del Medio Ambiente pues como autoridad nacional encargada de formular la política nacional en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables y la fijación de reglas y criterios de ordenamiento ambiental del uso del territorio y de los mares adyacentes, a fin de garantizar y asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, conforme al mandato perentorio del artículo 5° de la Ley 99 de 1993 y demás normas concordantes, ha debido prestar mayor atención al direccionamiento de los procesos ambientales en esa zona de la geografía colombiana y la ejecución pronta y eficaz de medidas que protegieran la gran riqueza ecológica y el entorno natural de las islas.



Por todas las razones anteriores, en particular las consideraciones de la máxima autoridad ambiental que aluden a que para poner fin a los hechos que dan origen a la presente acción constitucional se requiere de la puesta en marcha de un Modelo de Desarrollo Sostenible (MDS) que contribuya al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de vida y al bienestar social del área comprometida, sin deteriorar el medio ambiente, el cual no ha sido elaborado y mucho menos implementado pese a contar con un ‘Documento Técnico de Soporte’
20 que en criterio de la referida cartera ministerial y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales ‘constituye la base para la formulación e implementación del Modelo de Desarrollo Sostenible’, se dispondrá el amparo de los derechos colectivos relativos a gozar de un ambiente sano, la defensa del patrimonio público y la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración y sustitución, y los demás términos consignados en los literales a), e) y c) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, ordenando a ese Ministerio que de forma mancomunada y coordinada con las demás entidades demandadas, ejecute en un plazo no mayor de seis (6) meses las acciones tendientes a la elaboración del referido modelo (MDS).

20 Citado en Resolución 0679 de marzo 31 de 2005 (fl. 1022 Cdno. 3).

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, junto con su Comité Técnico, pondrá en marcha las operaciones dispuestas por la Resolución No. 0679 de 2005 mediante la cual declara el Área Marina Protegida de los Archipiélagos del Rosario y de San Bernardo y adopta la zonificación interna, concretamente en lo que toca con la formulación del Plan de Manejo del área referida.

Lo anterior no obsta para que con la inmediatez que el asunto amerita se lleven a cabo las medidas urgentes que la zona requiere, como controlar de manera efectiva la contaminación de los cuerpos de agua por vertimientos de residuos sólidos y líquidos al mar, la construcción o reforma de infraestructura turística, muelles y espolones (prohibida expresamente con la Resolución 1424/96, sin mayores efectos), tala de manglar y rellenos, pesca indiscriminada, tránsito de embarcaciones de turismo y pesca sin las medidas correspondientes, entre otros, previa identificación concreta, a efecto de evitar que la totalidad del área continúe siendo transformadas o definitivamente perdida. En esa tarea intervendrán las autoridades que tienen control sobre la gestión y protección ambiental, como al efecto ocurre con CARDIQUE y DIMAR, dentro del marco de sus competencias, con el apoyo de la Alcaldía del Distrito Turístico, Histórico y Cultural de Cartagena de Indias, y el acompañamiento y orientación del Ministerio de Ambiente. El término para evaluar el área y tomar las medidas que resuelvan las afectaciones de mayor impacto, será de cuatro (4) meses, contados a partir de que cobre firmeza la sentencia.

Así mismo, las referidas autoridades deberán adelantar con total diligencia los procesos que se tramitan por infracciones al medio ambiente, de modo que se aseguren las medidas de recuperación de los daños ocasionados o la imposición de las sanciones si a ello hubiere lugar.



La deficiencia probatoria que se echa de menos no impide requerir a la Dirección General Marítima “DIMAR” para que en cumplimiento de los deberes asignados en el artículo 5° del Decreto 2324 de 1984, proceda a verificar la existencia de obstáculos y limitaciones para el uso público de las playas de las islas del archipiélago, en cuyo caso adoptará las medidas que garanticen el respeto al derecho colectivo enunciado en el literal d) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.



Para garantizar el cumplimiento del fallo se conformará un Comité de vigilancia, integrado por el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales de la Procuraduría General de la Nación o su delegado, el Personero de Cartagena y el accionante, cuya dirección estará a cargo del primero, quien deberá rendir al tribunal un informe de la gestión encomendada cada tres (3) meses y al vencimiento del plazo dispuesto para el cumplimiento de lo que aquí se ordena."

Finalmente la Sala FALLA de la siguiente manera:

"PRIMERO: Declarar no probadas las excepciones propuestas por las partes demandadas, por las razones anotadas en la parte motiva.

SEGUNDO: ACCEDASE a la protección de los derechos colectivos a gozar de un ambiente sano, la defensa del patrimonio público, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración y sustitución, en los términos consignados en los literales a), e) y c) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, por las razones consignadas en la parte motiva de este proveído.

TERCERO: ORDENASE al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para que en forma mancomunada y coordinada con las restantes entidades demandadas, esto es, el INCODER, la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique “CARDIQUE”, la Dirección General Marítima “DIMAR” y el Distrito Turístico de Cartagena de Indias, ejecuten en un plano no mayor de seis (6) meses las acciones tendientes a la elaboración del Modelo de Desarrollo Sostenible (MDS) para el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo. Los demandados quedan obligados a cooperar activamente en la materialización del referido Modelo y a implementarlo y cumplirlo, de acuerdo con el marco de sus competencias.

CUARTO: ORDENASE al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que en el mismo término de seis meses (6), elabore el Plan de Manero del Área Marina Protegida declarada en la Resolución No. 0679 de 2005, referida a los Archipiélagos del Rosario y de San Bernardo.

QUINTO: ORDENASE que los demandados lleven a cabo las medidas urgentes que la zona requiere a efectos de controlar de manera efectiva e inmediata la contaminación de los cuerpos de agua por vertimientos de residuos sólidos y líquidos al mar, la construcción y/o modificación de infraestructura turística y residencia, muelles y espolones, tala de manglar y rellenos, por ser los de mayor impacto, previa identificación concreta de las fuentes generadoras del daño, a efecto de evitar que la totalidad del área sea transformada o definitivamente perdida. La identificación estará a cargo de las autoridades que tienen control sobre la gestión ambiental en la zona, CARDIQUE y DIMAR, dentro del marco de sus competencias, con el apoyo de la Alcaldía del Distrito Turístico, Histórico y Cultural de Cartagena de Indias, y el acompañamiento y orientación del Ministerio de Ambiente. El término para evaluar el área y tomar las medidas que resuelvan las afectaciones de mayor impacto, será de cuatro (4) meses, contados a partir de que cobre firmeza la sentencia.

SEXTO: ORDENASE al INCODER efectuar un estricto seguimiento de los contratos de arrendamiento celebrados con base en el Acuerdo 041 de 2006, en los cuales se asegure por parte de los arrendatarios el cumplimiento de la totalidad de las normas ambientales de modo que no ocasionen perjuicios al medio ambiente. De igual forma tendrá cuidado de respetar la zonificación adoptada por la Resolución 0679 de 2005, en cuanto crea límites respecto de los usos y el manejo aplicable en el área. Una eventual incongruencia entre las disposiciones que habrán de expedirse, concretamente el Modelo de Desarrollo Sostenible y el Plan de Manero del área, conllevará la revisión del mencionado acto y su adecuación a la reglamentación citada.

SEPTIMO: ORDENASE que CARDIQUE, DIMAR y el Alcalde Mayor del distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, procedan a adelantar y finiquitar con total eficiencia y prontitud los procesos que se tramitan por infracciones al medio ambiente, contaminación del medio marino y construcciones indebidas en los bienes de dominio y uso público y la recuperación de tales bienes, respectivamente, de modo que se aseguren las medidas que correspondan en cada caso sin perjuicio de la imposición de sanciones si a ello hubiere lugar.

OCTAVO: REQUIERASE a la Dirección General Marítima “DIMAR” para que en cumplimiento de los deberes asignados en el artículo 5° del Decreto 2324 de 1984, proceda a verificar la existencia de obstáculos y limitaciones para el uso público de las playas de las islas del Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, en cuyo caso adoptará las medidas que garanticen el respeto al derecho colectivo enunciado en el literal d) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.

NOVENO: CONFORMESE un Comité de vigilancia, integrado por el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales de la Procuraduría General de la Nación o su delegado, el Personero de Cartagena y el actor, cuya dirección estará a cargo del primero, quien deberá rendir un informe al tribunal de la gestión encomendada cada dos (2) meses y al vencimiento del plazo dispuesto para el cumplimiento de lo que aquí se ordena."

Posteriormente los apoderados de dos de las entidades demandadas presentaron recurso de apelación contra el fallo del Tribunal y en consecuencia muy seguramente este proceso pasará a conocimiento del Consejo de Estado.

1 Comments:

  • At 8:49 p. m., Anonymous Anónimo said…

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