4. Debilidad del Estado para proteger el medio marino, insular y costero colombiano.

Esta realidad tiene numerosas desafortunadas manifestaciones. Una de ellas es la relativa a las islas del archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y del Parque Nacional Natural los Corales del Rosario y de San Bernardo.

La Ley 135 de 1961 señaló la competencia del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA (hoy INCODER) para clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, a objeto de identificar con la mayor exactitud posible las que pertenecen al Estado, facilitar el saneamiento de la titulación privada y cooperar en la formación de los catastros fiscales. El INCORA, mediante resolución número 11710 del 17 de junio de 1968 de la gerencia general del Instituto -es decir hace 38 años- ordenó iniciar el procedimiento tendiente a clarificar la propiedad de las islas del Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario. Dentro de las consideraciones para decidir, en ese entonces, el INCORA mencionaba que . . . “La mayoría de estos lotes fueron ocupados con fines turísticos y de recreación en donde día a día se construyen suntuosas residencias, sin tener en cuenta la destrucción correlativa del material coralino de las islas y el sistema ecológico integral del archipiélago”.

Como resultado del trámite de clarificación de la propiedad el INCORA, el 27 de septiembre de 1984, expidió la Resolución 4698 por medio de la cual declaró que, de conformidad con los códigos fiscales de 1873 y 1912, dichas islas “no han salido del patrimonio nacional y por tanto son baldíos reservados.”

Esta resolución fue materia de un recurso de reposición que fue resuelto mediante Resolución 4393 del 15 de septiembre de 1986 que confirmó la Resolución 4698 del 27 de septiembre de 1984, que precisó que la facultad de clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad tiene como objetivo fundamental identificar con la mayor exactitud posible las tierras que pertenecen al Estado y como objetivo secundario facilitar el saneamiento de la titulación privada y cooperar en la formación de los catastros fiscales. En el presente caso, decía, teniendo en cuenta la naturaleza de los bienes (islas marítimas) y el hecho de que estaban siendo objeto de apropiación por los particulares a través de diversos medios, como la ocupación o la compra de mejoras, se hacía necesario establecer la real situación jurídica de esos terrenos para implementar posteriormente diferentes programas destinados a preservarlos (dada su riqueza en recursos naturales) y reglamentar su uso y posible aprovechamiento, de acuerdo con sus características físicas y de ubicación. Asimismo, era desde todo punto de vista procedente y conveniente definir si mantenían su condición de baldíos o por el contrario habían salido del patrimonio del Estado en los términos y condiciones señalados en el Código Fiscal.

Con fundamento en lo anterior, se concluyó que las islas, islotes, cayos y morros del Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario son bienes baldíos pertenecientes a la Nación y por esta condición se encuentran protegidos de manera especial por la Constitución y la ley.

Así pues, se insiste, dichas islas son bienes baldíos de contenido eminentemente patrimonial, con reserva territorial que se hace de ellos a favor de la Nación y sobre los cuales está revestida la misma de potestad para regular su uso, conservación y mantenimiento, con fines de beneficio exclusivo para la comunidad.

Este procedimiento administrativo de clarificación de la propiedad se inició el 17 de junio de 1968 y terminó el 15 de septiembre de 1986, es decir, dieciocho (18) años después.

Luego de cumplida esta etapa el INCORA ha debido proceder de inmediato a recuperar esos baldíos reservados ocupados indebidamente por particulares y donde, como ya se señaló en las resoluciones comentadas, se venían causando graves daños ambientales.

Es decir, el INCORA clarificó la propiedad y se cruzó de brazos. Repito, no procedió a la recuperación de esos baldíos.

Por otra parte conviene anotar que las resoluciones del INCORA de 1984 y 1986 con los resultados del procedimiento administrativo de clarificación de la propiedad quedaron oportunamente inscritas en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena, por lo cual no es comprensible que los ocupantes ilegales continuaran dándole manejo comercial a esos terrenos.

Entretanto en 1974 el Gobierno Nacional expidió, entre otras normas y regulaciones ambientales, el Decreto Ley 2811 denominado Código de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, que incluye un capítulo que trata sobre el mar y su fondo y otro sobre áreas protegidas, señalando los requisitos para la creación de las mismas.

Creación del Parque Nacional Natural Corales del Rosario:

En 1977 fue creado, dentro de la jurisdicción del municipio de Cartagena, Departamento de Bolívar, como parque submarino el Parque Nacional Natural Corales del Rosario, y posteriormente en 1988 fue realinderado aumentando su área e incluyendo en ella el terreno de dos islas: Rosario y Tesoro. Más adelante, en 1996 se realinderó nuevamente incluyendo el área marina del Archipiélago de San Bernardo y el área territorial de las islas Maravilla y Mangle del mismo archipiélago, por eso en adelante se llamó Parque Nacional Natural Corales del Rosario y de San Bernardo.

El Parque Nacional Natural Corales del Rosario y de San Bernardo tiene entre sus límites la línea de más alta marea que bordea los costados occidental y suroccidental de la Isla Barú, y la línea de profundidad o beril de los 50 metros, mar afuera alrededor de las demás islas que conforman el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario.

Así pues, queda incluida dentro del área del parque y constituye bien de dominio público de la Nación la franja litoral occidental y suroccidental de Isla Barú, desde Punta Gigante en el extremo noroccidental de la isla, hasta Punta Platanal en la parte suroriental de la misma, que comprende varias ciénagas o lagunas costeras y accidentes geográficos, entre ellos: la ciénaga Porto Naito, Playa Blanca, Punta Iguana, la ciénaga El Mohán, la ciénaga Cholón -que es la laguna costera más extensa del Parque, donde se encuentran varias islillas, entre ellas, Isla Trinidad, Isla El Bohío, Isla Cala, Isla Yarare, Isla Mirador, Isla Lápiz-, y la ciénaga El Pelao.

4.1 Informe de la Contraloría General de la República

En julio del año 2000 la Contraloría General de la República presentó un informe sobre la ocupación indebida de predios y daños ambientales en áreas del Parque Nacional Natural Los Corales del Rosario y de San Bernardo y el Ecosistema de la Ciénaga de la Virgen.

El informe se refiere al examen realizado a los expedientes sancionatorios que por ocupación indebida de predios y daños ambientales en las áreas mencionadas adelantaron la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales -UAESPNN- del Ministerio del Medio Ambiente, la Dirección General Marítima –DIMAR- a través de la Capitanía de Puerto de Cartagena, la Fiscalía General de la Nación, la Corporación Regional del Canal del Dique -CARDIQUE-, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –INCORA- (hoy INCODER) y la Alcaldía de Cartagena.

De ese examen deduce la Contraloría “La incapacidad técnica y administrativa del INCORA, la ineficiencia en los procesos investigativos adelantados por la Unidad de Parques, la falta de oportunidad en los procesos penales llevados a cabo por la Fiscalía y la falta de gestión ambiental de CARDIQUE, han permitido la alta ocupación indebida de bienes de la nación y la alteración sistemática de los ecosistemas naturales de las Islas del Rosario y la Ciénaga de la Virgen”. Agrega, “El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, no ha adelantando un sólo proceso administrativo para la restitución de los baldíos indebidamente ocupados, a pesar de que la ocupación de estos territorios por parte de particulares registra, según censo efectuado por CIOH (Centro de Estudios Oceanográficos e Hidrográficos) en el año de 1998, un 100% los cuales son destinados a actividades turísticas privadas”.

El informe de la Contraloría concluye que después de examinar los expedientes sancionatorios correspondientes al Parque Nacional Natural Corales del Rosario se deduce que “debido a la clara negligencia y omisión de funciones en la investigación y sanción de los hechos, de su inobservancia de términos, actuaciones extemporáneas, demora en las investigaciones, a que no se practican pruebas decretadas, a la no constatación del cumplimiento de fallos y sanciones proferidos y a la falta de una mayor gestión jurídica, se dejaron caducar expedientes sancionatorios referentes a tala de mangle, excavaciones, rellenos y construcción de obras civiles en áreas de bajamar que hacen parte del Parque Nacional Natural Los Corales del Rosario. La Unidad de Parques UAESPNN permitió la violación de las normas que regulan la protección de estas áreas y además, la Unidad, en su inoperancia, desconoció la resolución 1424 del 20 de diciembre de 1996 del Ministerio del Medio Ambiente, mediante la cual se ordenó la suspensión de construcciones en el área del Parque Nacional Natural Los Corales del Rosario, en las Islas del Rosario y en demás cayos, islas o islotes ubicados al interior de los límites del Parque y en las islas y bajos coralinos que conforman el Archipiélago de San Bernardo. Los procesos sancionatorios adelantados por otras autoridades que confluyen sobre el área, como son CARDIQUE y la DIMAR a través de la Capitanía de Puerto de Cartagena, tampoco impidieron la degradación creciente de estos ecosistemas. La Alcaldía de Cartagena, a través de su Oficina de Asuntos Policivos no ha realizado las acciones de restitución de bienes de la Nación, emanadas por otras autoridades con relación a sus fallos por ocupación indebida.”

Ahora bien, las construcciones e instalaciones de diversa índole en las islas continúan hasta hoy porque las distintas autoridades, por acción u omisión, han permitido el aumento y afianzamiento de los ocupantes ilegales y el avance incontenible de los daños ambientales.

4.2 Acción de Cumplimiento iniciada por la Procuraduría General de la Nación

En ejercicio de la acción de cumplimiento que consagra el artículo 87 de la Constitución Política, reglamentado por la Ley 393 de 1997, el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios de la Procuraduría General de la Nación, el 6 de diciembre de 2000 demandó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el cumplimiento por parte del INCORA de las funciones de dicho Instituto, establecidas por los numerales 14,15, 16 y 17 del artículo 12, y los numerales 1, 2 y 3 del artículo 48 de la ley 160 de 1994 e, igualmente, los artículos 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 del decreto 2664 de 1994.

Las funciones aludidas son aquellas relacionadas con sus deberes como administrador de los baldíos reservados del Estado que son patrimonio público de la Nación. Asimismo se solicitaba al Tribunal que se practicara una diligencia de inspección judicial y peritazgo a las referidas islas para verificar el grave daño ambiental generado a su ecosistema por la falta de gestión por parte del INCORA, diligencia que por razones logísticas no se pudo adelantar, tal como consta en el proceso, por lo cual se insistió en la expedición de un informe de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales –UAESPNN- del Ministerio del Medio Ambiente, como ya había sido decretado.

Como ya se mencionó antes en este escrito, el coordinador del Grupo Jurídico de la UAESPNN, en documento fechado el 2 de abril de 2001 informó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que el parque natural “está sufriendo un impacto ambiental negativo sobre los ecosistemas”, y presentó una relación de las causales de dichos daños que coincide en términos generales con el resultado del estudio amplio y minucioso realizado por la Contraloría General de la República ya citado, denominado “Ocupación indebida de predios y daños ambientales en áreas del Parque Natural Los Corales del Rosario y de San Bernardo y el ecosistema de la Ciénaga de la Virgen”.

4.3 Fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en fallo del 2 de mayo de 2001, consideró que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA conserva a plenitud las competencias legales en relación con el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, previstas en las siguientes disposiciones legales, cuyo cumplimiento se demanda: numerales 14, 15, 16 y 17 del artículo 12, los numerales 1, 2 y 3 del artículo 48 de la Ley 160 de 1994, e, igualmente, los artículos 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 del decreto 2664 de 1994 y que se concretan en la clarificación de la propiedad de la Nación, el deslinde y la recuperación de baldíos indebidamente ocupados.

El fallo agrega: “Por último, la Sala ve con honda preocupación la conducta omisiva del Estado en proteger debidamente los bienes públicos, en contravía de los mandatos constitucionales y legales. El Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo tiene una gran importancia jurídica, ecológica, cultural y científica no solamente para Colombia sino para el mundo, toda vez que es cuna de una riqueza biológica y natural única, y que se encuentra en vías de extinción.”

En este sentido cabe recordar que al suscribir Colombia el Convenio para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino de la Región del Gran Caribe, firmado el 24 de marzo de 1983 en Cartagena de Indias, adquirió el compromiso con la comunidad internacional de proteger estas áreas con miras a conservar sus recursos naturales y fomentar el uso ecológicamente racional y apropiado de las mismas para conservar, mantener y restaurar tipos representativos de ecosistemas costeros y marinos de dimensiones adecuadas, para asegurar su viabilidad a largo plazo, así como la conservación de la diversidad biológica y genética.

En el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se señala al gerente general del Instituto de la Reforma Agraria un término de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de esa providencia para que inicie las medidas y acciones legales pertinentes destinadas al cabal cumplimiento de lo que le ordenan las normas.

El INCORA impugnó el fallo y la impugnación fue decidida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, mediante fallo del 6 de julio de 2001.

La sentencia del Consejo de Estado que confirma la providencia de instancia quedó en firme el día 28 de septiembre de 2001, luego de surtirse el trámite de una solicitud de aclaración y complementación presentada por el INCORA.

4.4 Acciones y diligencias adelantadas por el INCORA (hoy INCODER) para el cumplimiento de la sentencia

Para dar cumplimiento a lo ordenado por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el gerente de la Regional Bolívar del INCORA ordenó la realización de diligencias de visita previa a las islas del Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario con el objeto de verificar el estado y área de ocupación, identificación de ocupantes para individualizar las distintas ocupaciones ilegales, clases de construcciones, entre otros aspectos. Estas visitas se llevaron a cabo entre diciembre de 2001 y marzo de 2002.

Posteriormente, el Gerente de la Regional Bolívar del INCORA mediante resolución dictada en cada caso ordenó iniciar las diligencias administrativas tendientes a recuperar los terrenos baldíos indebidamente ocupados en las islas que hacen parte del Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario.

4.5 Informe Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral de la Contraloría General de la República, de marzo de 2004

La Contraloría General de la República con fecha 31 de marzo de 2004 presentó el informe CGR-CDMA sobre la Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral Especial Archipiélago de las Islas del Rosario y de San Bernardo, Informe que ratifica, amplía y actualiza lo contenido en el de julio de 2000 de la misma entidad de control.

Con fundamento en los resultados de la Auditoría de 2004, el Contralor Delegado para el Medio Ambiente dirigió copia del mismo a las entidades administrativas objeto de dicha auditoría, donde hace entre otras la siguiente consideración: “La Contraloría General de la República ve con gran preocupación, que los procesos de recuperación de los baldíos considerados bienes de uso público, indebidamente ocupados en los Archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo no se han realizado con la celeridad requerida, tampoco se cumplen de manera efectiva las sanciones impuestas en las providencias emitidas por violación a las normas ambientales, no se adelantan con la efectividad requerida las investigaciones por ocupación de áreas sin el correspondiente permiso o concesión para uso y goce de bienes de la Nación y en general no se adelantan acciones urgentes orientadas a proteger, conservar y restaurar tan importantes ecosistemas como los arrecifes y plataformas coralinas, las ´praderas´ de fanerógamas marinas, que contienen una elevada productividad biótica y son a su vez de escasa resilencia ecológica.”

En consecuencia concluye que “A fin de lograr que la labor de auditoría conduzca a que se emprendan actividades de mejoramiento de la gestión pública, las entidades deben diseñar un Plan de Mejoramiento que permita solucionar las deficiencias puntualizadas, en el menor tiempo posible, documento que debe ser remitido a la Contraloría General de la República, (Contraloría Delegada o Gerencia Departamental según el caso), dentro de los quince días siguientes al recibo del informe por parte de la entidad.
El Plan de Mejoramiento debe detallar las medidas que se tomarán respecto de cada uno de los hallazgos identificados, cronograma en que implementarán los correctivos, responsables de efectuarlos y del seguimiento a su ejecución.”

4.6 Ultimos avances en las acciones y diligencias adelantadas por el INCODER para el cumplimiento de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 2001

El INCODER (antes INCORA) dentro del procedimiento administrativo adelantado para la recuperación de los terrenos calificados de baldíos reservados que conforman las Islas del Rosario, ha expedido varias resoluciones ordenando la restitución de predios indebidamente ocupados. La primera de ellas fue la Resolución 052 de 28 de abril de 2004, respecto a la cual los ocupantes ilegales (Hotel Cocoliso) interpusieron recurso de reposición que fue resuelto por el INCODER confirmando la Resolución inicial que ordenaba la restitución del predio ocupado ilícitamente. Los ocupantes a continuación interpusieron la acción de revisión en única instancia ante el Consejo de Estado contemplada en la Ley. Dicha demanda fue repartida al magistrado doctor Ramiro Saavedra Becerra y está en trámite desde el 30 de enero de 2006, número del proceso 11001032600020050007800. El 30 de agosto de 2006 los ocupantes presentaron memorial de desistimiento de la acción de revisión.

La Oficina de Enlace Territorial mencionada ha proferido más de 40 resoluciones similares en relación con otros predios indebidamente ocupados tanto en Isla Grande como en las demás islas del archipiélago.

Una vez culminado el proceso administrativo de recuperación con la resolución que ordena la restitución, si ésta no se realiza voluntariamente, se impone la acción de restitución policiva que comprende la actuación de la alcaldía correspondiente, según el artículo 132 del Decreto Ley 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía) y el artículo 5 del Decreto 640 de 1970, para el caso la Alcaldía de Cartagena. Es decir que el INCODER deberá solicitar la intervención de la autoridad policiva para que en un término no superior a diez (10) días proceda a hacer efectivo el cumplimiento de la orden administrativa de restitución.

4.7 Creación del Area Marina Protegida de los archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo

El 31 de mayo de 2005, mediante resolución 0679, la Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial declaró el Area Marina Protegida de los archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo.

En la resolución 0679 se citan las normas de la Constitución Política de Colombia que imponen la obligación al Estado y a las personas de proteger las riquezas naturales y culturales de la Nación y el deber de conservar la diversidad e integridad del ambiente y de las áreas de especial importancia ecológica, la planificación, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, así como también prevenir los factores de deterioro ambiental.

Señala además que Colombia debe cumplir los mandatos de la Convención sobre la Diversidad Biológica, aprobada mediante Ley 165 de 1994 y, entre otras obligaciones, cumplir con lo establecido por el Convenio para la protección y el desarrollo del medio marino en la Región del Gran Caribe, suscrito el 24 de marzo de 1983 en Cartagena de Indias y aprobado mediante la Ley 56 de 1987.

Hechas otras consideraciones la resolución agrega que:

“. . . el Parque Nacional Natural Corales del Rosario y de San Bernardo es un área protegida de carácter submarino, que debido a sus características es considerado como un ecosistema especial en el ámbito mundial y comprende una de las fracciones más desarrolladas de corales en la franja Caribe”

“. . . debido a la alta variedad biológica y a sus cualidades escénicas, el parque se ha constituido en uno de los principales atractivos turísticos cercanos a la Costa Caribe del país y en especial de la ciudad de Cartagena de Indias D.H.T. y C., lo que ha conllevado a un acelerado proceso de deterioro de todos los ecosistemas anteriormente descritos debido a la poca efectividad en la aplicación de las normas vigentes y la alta afluencia de turistas con un mínimo asesoramiento ambiental.” (el resaltado es mío).

En el artículo tercero de la parte resolutiva se adopta la zonificación interna del Area Marina Protegida, determinando: zonas de protección, zonas de recuperación, zonas de uso especial y zonas de uso sostenible.