7. Acuerdo del Consejo Directivo del INCODER autorizando celebrar contratos de arrendamiento con los ocupantes ilegales

No obstante la clara respuesta del Consejo de Estado a la consulta formulada por parte del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, el Consejo Directivo del INCODER –que es presidido por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural- expidió a principios del presente año el Acuerdo No. 041 mediante el cual autoriza al gerente del INCODER para entregar en arrendamiento los bienes baldíos reservados de propiedad de la Nación que conforman las islas que integran los archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo a sus ocupantes ilegales, con el lleno de algunas formalidades.

En este Acuerdo se hace una rápida recapitulación de la naturaleza jurídica de las islas y del procedimiento administrativo ordenado al INCODER para la recuperación de estos baldíos reservados, ocupados indebidamente.

Más adelante se lee “Algunos de los interesados en los mencionados procedimientos de recuperación de baldíos, han planteado al INCODER la conveniencia de que se les autorice en forma temporal, el uso, goce y aprovechamiento de los terrenos que ocupan. El INCODER considera de la mayor importancia para la economía turística del Distrito de Cartagena de Indias y altamente conveniente para los intereses de la economía nacional procurar que los terrenos que constituyen reserva patrimonial del Estado tengan un uso acorde con la conservación y restablecimiento de los recursos naturales del medio ambiente, sin permitir el aprovechamiento ilícito del patrimonio estatal.”

En párrafos posteriores señala “De otra parte, de conformidad con el Decreto 2324 de 1984 compete a la Dirección General Marítima y Portuaria – DIMAR, otorgar concesiones, permisos o licencias para el uso y goce pro tempore de los bienes de Uso Público y territorios bajo su jurisdicción, sin que esta facultad contraríe las competencias asignadas en la ley a otros entes públicos.

Por todas las circunstancias expresadas, el presente reglamento se aplicará sólo a aquellos terrenos que constituyen reserva territorial del Estado y que conforman los archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, el primero de los cuales están delimitados (sic) expresamente en las Resoluciones del INCORA No. 04698 del 27 de septiembre de 1984 y No. 04393 del 15 de septiembre de 1986. En consecuencia, no se aplicará a aquellas porciones o franjas de terreno de las islas, que de conformidad con las normas legales constituyen bienes de uso público, así como las correspondientes a las áreas del Parque Nacional Natural Los Corales del Rosario y de San Bernardo.”

Mediante el Acuerdo se faculta al gerente general del INCODER para “entregar en arrendamiento los bienes baldíos reservados de conformidad con el artículo 10 del Código Fiscal de 1912, hasta por un término máximo de ocho (8) años, los terrenos de propiedad de la Nación que conforman las islas que integran los archipiélagos Islas Corales de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, que por disposición del artículo 107 del Código fiscal, Ley 110 de 1912, constituyen reserva patrimonial o territorial del Estado. Parágrafo: En ningún caso el objeto del contrato de arrendamiento incluirá el Parque Nacional Natural los Corales del Rosario y de San Bernardo, ni las superficies catalogadas como bienes de uso público, tales como las zonas de bajamar, las playas o las franjas de 30 metros de ancho paralelas a las líneas de alta marea o a la de máximas crecientes de las ciénagas, depósitos o fuentes internas de agua, ni las demás áreas definidas como espacio público por las normas vigentes.” El artículo tercero del Acuerdo precisa “El área máxima de terreno insular que puede ser objeto de contrato de arrendamiento, será de una (1) hectárea.”

En el artículo décimo del Acuerdo se faculta al gerente general de INCODER “para celebrar contratos de usufructo, por un término máximo de 8 años, sobre superficies insulares no mayores a doscientos (200) metros cuadrados, con aquellos ocupantes de escasos recursos económicos, establecidos en el Archipiélago con anterioridad a la vigencia del presente Acuerdo. El terreno solamente podrá ser destinado a fines habitacionales del usufructuario y su familia, siempre que se comprometa a no contravenir las normas ambientales. La solicitud del interesado deberá acompañarse de la autorización o permiso de la respectiva autoridad ambiental.

Parágrafo: Para estos efectos se considera un ocupante de escasos recursos económicos quien tenga un patrimonio inferior a 15 salarios mínimos legales mensuales y no haya recibido del estado subsidio de vivienda de interés social.”

7.1 Comentarios al Acuerdo

Es conveniente advertir que el Consejo Directivo del INCODER está integrado por:

1. El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien lo preside
2. El Ministro de Protección Social o su delegado
3. El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o su delegado
4. El Director del Departamento de Planeación Nacional o su delegado
5. Un (1) delegado del Presidente de la República
6. Un (1) representante de las organizaciones campesinas
7. Un (1) representante de las organizaciones indígenas
8. Un (1) representante de las organizaciones afrocolombianas
9. Un (1) representante de los gremios del sector agropecuario

El Consejo Directivo al dictar el Acuerdo parece desconocer que el mismo INCODER, en las resoluciones que ordenan la restitución de los baldíos indebidamente ocupados, consideró a los ocupantes de mala fe y por consiguiente les negó el reconocimiento de pretendidas mejoras realizadas en los predios ocupados.

Además el Consejo Directivo del INCODER también parece desconocer la realidad de las islas del Rosario, donde la casi totalidad de las construcciones, edificaciones, rellenos, plataformas, etc. fueron levantados sobre lo que se cataloga como bienes de uso público. El mismo Acuerdo en los considerandos precisa: “De otra parte, de conformidad con los artículos 83 y 84 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1974, las playas marítimas y la franja de treinta (30) metros de ancho, paralela a la línea de mareas máximas, son bienes de dominio público, inalienables e imprescriptibles. A su vez el artículo 5 de la ley 9ª de 1989, prevé que constituye espacio público las áreas requeridas para la circulación de las personas, así como las franjas de retiro de las edificaciones sobre las fuentes de agua. Además, la jurisprudencia ha considerado la mencionada franja de 30 metros, al igual que a las playas y demás bienes a que se refiere el artículo 674 del Código Civil, por su naturaleza, como bienes de uso público, destinados al uso común de los habitantes y sobre los cuales no es posible autorizar el uso excluyente a un particular, salvo situaciones especialmente previstas en la ley, que no contraríen el deber estatal consagrado en el artículo 82 de nuestra Constitución Política."

De todo lo anterior surgen los siguientes interrogantes, entre muchos otros:

1) Teniendo en cuenta el tamaño de las islas y la ubicación de las construcciones levantadas por los ocupantes ilegales, cuál es el área que se les arrienda, de manera que se cumpla con los requisitos establecidos en la ley y en el propio Acuerdo?

2) El arriendo ofrecido incluye mantener las construcciones levantadas sobre terrenos de uso público, “sobre los cuales no es posible autorizar el uso excluyente a un particular” ?

3) Los muelles y construcciones hechos sobre playas, terrenos de bajamar y área marina, que se encuentran bajo la jurisdicción de la DIMAR, serán arrendados por el INCODER?

4) Qué manejo se dará a las islas artificiales hechas mediante el relleno de bajos coralinos, empleando material coralino, arenas, restos de caracol de pala, entre otros?

El contenido del Acuerdo constituye además una manifestación de la violación de los principios de igualdad, solidaridad y proporcionalidad que sirven de fundamento al Estado social de derecho: a los ocupantes con cuantiosos recursos económicos y que ocasionalmente visitan sus mansiones en las islas, se les habilita –siendo ocupantes ilegales- para disfrutar de predios hasta de una (1) hectárea, pudiendo destinarlos a varios usos mientras que a los integrantes de cerca de 51 familias pobres que habitan en Isla Grande, en el predio interior sin acceso directo al mar, denominado Orika o Iracal, con una extensión de 4½ hectáreas, se les ‘beneficia’ con la posibilidad de poder usufructuar predios de hasta 200 metros cuadrados, en una isla donde no hay fuentes de agua dulce y donde naturalmente necesitarían espacios mucho más amplios para poder vivir dignamente.

Por otra parte, el Acuerdo en cuestión no tiene en cuenta el tema de la responsabilidad que recae sobre las distintas entidades administrativas que confluyen sobre el área ni la que recae en los detentadores de hecho por los innumerables y graves daños ambientales causados a este ecosistema único.

El Acuerdo tampoco hace alusión a los inmensos costos -asumidos por el Estado- causados como consecuencia del dilatado proceso de clarificación de la propiedad sobre estos terrenos ilegalmente ocupados y del no concluido proceso administrativo de recuperación de los mismos.